변양균 IMF WORKING PAPER 번역

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지속적이고 포용적 성장을 위한 한국의 패러다임 변화 제안

변양균, 최광해, 최희남, 김준이

2017년 11월 

요약

한국은 점점 더 많은 경제적 도전을 맞이하고 있습니다. 인구통계학적인 어려움과 함께 생산성향상은 점점 더 낮아지고 있는데 반해 포용 성장에 대한 사회적 요구는 매우 빠른 속도로 증가하고 있습니다. 게다가, 과거 한국이 해왔던 정부주도의 불균형 성장 모델은 점점 더 효과가 적어지고 정치적으로도 매력도가 줄어들고 있습니다. 한국은 지속가능하며 포용적인 성장을 위해 중대한 패러다임 전환이 필요합니다. 그러나 과거 20년간 정책들은 기껏해야 보통 수준이었지, 주요한 개혁을 이뤄내지 못했습니다. 우리는 한국의 경제구조의 패러다임 전환을 제안합니다. 그 제안은 장기적으로 국가재정이 지속가능한 한도 내에서 경제적 자유와 사회적 보호를 함께 늘리는 겁니다. 더불어 우리는 경제적 자유와 지속가능한 투자 계획을 늘릴 수 있는 구체적인 구조개혁방안에 대해서도 설명할 것입니다. 

목차

I. 서문

II. 한국의 구조적 도전들 : 

III. 한국의 패러다임 변화에 대해 다시생각함.

IV.  더 큰 경제적 자유를 위한 구조개혁

  1. 노동시장 개혁

  2. 금융 개혁

  3. 다른 개혁

V. 포용성장을 위한 사회적 안전망

  1. 사회적 안전망과 수요에 맞추기 위한 방법들

      A. 실업급여

      B. 저소득가정의 주거비용 안정화

  2. 늘어나는 사회적 안전망 요구를 위한 재원조달

      A. 지출 개혁

      B. 세금

      C. 다른 것들

VI. 장기적 재정 지속성에 있어 시사점

VII. 결론

I. 서론

한국은 놀라운 경제성장으로 칭송받아왔습니다. 모든 생산시설을 사실상 완전히 파괴한 한국전쟁(1950~53)의 잿더미에서 시작해서 20세기의 끝자락에 선진국의 반열에 올랐습니다. 그렇게 하면서, 한국은 전쟁 이후 원조를 받는 국가에서 원조를 주는 유일한 나라가 되었습니다. 1990년대 후반 아시아 금융위기의 피해를 봤을 때도, 한국은 구조개혁과 구조조정을 통해 빠르게 위기를 극복함으로써 회복탄력성을 입증하였습니다. 하지만, 한국의 성공실적들은 2000년대 이후 다시 시험대에 오릅니다. 다른 선진국들에 비해 경제가 빠르게 성장하긴 했지만, 경제적 성장은 점점 더 느려졌습니다. 이것은 부분적으로 인구통계학적인 요인, 집중성장, 그리고 글로벌 금융위기의 여파 때문일 것입니다.

경제성장이 둔화되면서 자연스럽게 새로운 구조적 과제들이 등장했습니다. 소득불평등 에 관한 사회적 염려가 동기가 되어 만들어진 엄청난 규제들은 혁신과 생산적인 투자를 막습니다. 반면 특히나 대기업들에 많은 노동시장 경직성과 이중성은 기업부문 구조조정을 지연시켰고, 기업의 손실을 납세자들의 손실로 사회화하는 결과를 낳았습니다. 국가 내의 산업과 지역의 성장 정도가 달라짐에 따라 경제는 양극화가 심해지고 있고 있습니다. 또한 불균형한 소득분배도 늘어나고 있습니다. 경제적 양극화는 사회적 결합을 약화시키고 있습니다. 사회적 결합은 어렵고 정치적으로 예민한 구조적 문제를 다룰 때 꼭 필요한 요소인데 말이죠.

앞으로 한국은 인구 감소와 고령화, 생산성 증가 둔화, 형평성을 높이기위한 사회적 지출 증가에 따른 정치적 압력의 증가로 인한 정책 수단의 제한 등으로 어려움에 직면할 것으로 예상됩니다. 고령화와 관련하여 현재의 전망에 따르면 한국은 2060년까지 세계에서 두 번째로 고령화 국가(카타르 다음 국가)가 될 것이며 인구는 2030년부터 줄어들 것입니다.  2060년까지 국민연금이 고갈 될 것으로 예상되는 동안 노인 관련 공공 지출 (예 : 의료 지출)이 급격히 증가할 것입니다. 생산성 증가와 관련하여 데이터는 글로벌 금융 위기 이전에 시작된 세계 생산성 둔화에 대해서 한국도 예외는 아니며 그 이후 계속되었음을 보여줍니다(Adler et al., 2017). 마지막으로 포용성장 부분에서, 대기업과 중소기업, 제조업과 서비스 부문, 수도권과 다른 부분의 불균형은 늘어나고 고착화되었습니다. 그리고 이는 정부로 반드시 포용성장을 하도록 압박을 가했습니다.

한국은 이러한 어려움을 이겨내고 더 균형적이고 포용적인 성장을 하기 위해 중요한 패러다임 전환이 필요합니다. 특히 패러다임 전환은 경제가 어려워 져서 되돌리기 어렵기 전에 긴급히 해야 합니다. 한국의 성장 모델에 있어 패러다임 전환의 아이디어는 새로운 게  아닙니다. 그것은 이미 20년 넘게 논의되어 왔습니다. 하지만 이런 아이디어들은 정치적 인 지원을 받지 못해 실제 전환이 이뤄지지 않았습니다. 이런 상황에서 구조적 문제들의 근본적 문제를 치료하는 대신 단기적 시각으로 증상을 완화하는데 정책을 폈다는 건 놀랍지 않습니다. 

한국이 정치적 교착상태를 벗어나지 못하는 건 과거에 무엇이 잘못되었는지, 앞으로 어떻게 해야 하는지에 대해서 의견이 갈리기 때문인 것 같습니다. 이렇게 의견이 나뉘는 데는 성장을 촉진하기 위한 구조개혁이 필연적으로 소득불평등을 악화시키고 그런 불평등을 개선시키기 위한 노력이 성장을 저해할 것인지에 대해 관점이 다르기 때문인걸로 보입니다. 이런 다양한 신념들은 정부주도의 불균형하지만 강한 성장전략(과거 몇십년간 계속되왔고 1980년대 후반 급격한 정치적 민주화와 함께 종종 발휘되지 못했습니다)과 증가하는 불평등을 막기 위한 강한 보호책의 관점에서 더 최근에 있는 평균에 미치지 못하는 성장이 낳은 유산입니다. 심지어 그들은 1997~1998년의 금융위기의 여파속에서 새로운 성장전략을 찾고 패러다임 전환을 모색하는 논쟁에서도 계속 이겼습니다. 그 논쟁은 대단히 중요한 것이 빠져있었습니다. 그건 바로 어떤 패러다임 전환이 성장 대 불균형의 균형을 다루는데 필요한지에 대해서 양쪽 입장과 소통할 수 있는 체계였습니다. 그렇게 됨으로써 어느쪽의 입장도 변화시키지 못했습니다. 경제성장이 둔화되고 소득불평등이 올라감에도 결국 사회적 합의는 도출되지 못했습니다. 

이 보고서에서 우리는 한국의 성장 패러다임의 변화에 대한 평가를 도울 수 있는 프레임워크를 제안합니다. 그 프레임워크를 통해 구체적인 개혁을 평가하고 사람들에게 그들이 복지에 힘썼음을 전달할 수 있습니다. 지속가능하고 포용적 성장을 발전 목표로 삼아 제안한 이 프레임워크는 장기적 재정건전성을 유지하는 범위내에서 경제적 자유 강화와 사회보장을 강화하는 걸 추구합니다. 지속가능한 성장의 목표는 슘페터적인 사고를 필요로 합니다. 슘페터적 관점은 직업와 투자에서 경제적 자유가 창의적 혁신과 파괴를 통해 생산성을 올리는 걸 목표로 하고 있습니다. 포용성장은 불균형 성장의 유산으로써 한국에 특히 중요한 사회적 선택입니다. 이러한 포용성장의 목표는 사회의 정치적 선택들이 포용성에 중점을 두고 있는 만큼 한국의 소득 분배를 개선시키는 것입니다.  

비록 경제적 자유를 높이는 것과 사회보장을 늘리는 것 사이에 적어도 단기에서 중기까진 상충관계가 있을 수 있더라도 최근의 실증연구에 따르면 그러한 상충관계는 처음 생각한 것보단 심하지 않다고 합니다. (Ostry et al., 2014). 한국의 경우 경제적 자유와 사회보장이 동시에 강화되면 상호보완적 역할을 할 수 있다고 생각하는 중요한 이유가 있습니다. 경제적 자유와 사회보장 두가지가 충분히 상호보완이 되기 때문에, 사회적으로 분열된 양측에게 우리가 제안한 프레임워크는 사실 포지티브 섬 게임(승-승)게임이란걸 확신시킬 수 있기 때문입니다.

나중에 자세히 설명하겠지만, 우리가 제안한 프레임워크는 경제적 자유를 높이기 위해 포괄적인 구조개혁과 규제완화를 필요로 합니다. 구조개혁을 통한 생산성향상과 성장의 과실은 재정건전성을 약화시키지 않으면서 사회보장을 위한 재정확대를 도울겁니다. 게다가 혁신이 사회적 유동성을 늘린다는 실증 연구(Aghion et al., 2015; Akcigit et al., 2016)에 따르면 혁신을 자극하는 구조 개혁은 포괄적인 성장에 간접적으로 긍정적 영향을 미칠 수 있습니다.

반대로, 사회보장을 증가시키는 건 포용성장에 긍정적인 효과를 낼 수 있습니다. 특히 사회보장이 낮은 국가는 더욱 그렇습니다. 우리는 그저 법적으로만 경제적 자유를 보호하는 것이 혁신과 창조적 파괴로 이어진다고 보진 않습니다. 혁신은 성공했을 때엔 높은 수익을 내지만, 그만큼 실패할 위험도 큽니다. 창조적 파괴는 일시적으로 실업과 소득 손실을 만들고 효율성을 높입니다. 따라서 경제적 또는 다른 이유로 인해서 실패의 결과나, 일시적 소득 손실을 감당할 수 없는 사람들에겐, 혁신을 위한 경제적 자유는 접근할 수 없고, 창조적 파괴는 그들의 생존에 있어 실질적인 위협이 될 수 있습니다. 이런 맥락에서 소외계층에 대한 적절한 사회 보장은 경제적 자유를 모두에게 받아들이도록 하는 데 중요합니다. 

정책입안자와 실무자의 경험으로 봤을 때, 한국 경제구조상 우선순위가 높은 특정 구조개혁과 사회보장이 중요합니다. 구조개혁을 위해선, 노동경직성과 이중성 및 적극적인 노동 정책을 줄이고 금융 서비스를 자유화하고, 대기업의 부동산 인수에 대한 규제를 해제하며, 외국인의 직접 투자와 이민의 자유화하는 게 중요합니다. 사회보장에 관해선, 실업 급여를 늘리고 저소득층의 생활비 안정화가 중요합니다. 이러한 방법은 한국 뿐 아니라 비슷한 상황의 나라들에게 유용한 지침이 될 수 있습니다.  

이렇게 개선한 사회보장의 재정비용은 2018~2022년에 연간 GDP의 4%정도이며, 순비용은 2% 미만으로 완만하며 공공부채의 변동성에 영향을 주지 않을 것입니다. 사회보장 강화와 약간의 지출 구조조정, 증세 모두를 이뤄냈을 때 이렇게 될 수 있습니다. 게다가 사회보장 강화는 구조개혁과 더 높은 성장을 가능하게 하고 재정 제한을 완화할 겁니다.